從大巨蛋案看 台灣的BOT還有明天嗎？
2016年06月24日 04:10 方明、蔡惠芳(工商時報)
編案：台灣在民國89年通過促進民間參與公共建設法（簡稱促參法），引進BOT制度推動公共建設，除利用民間資金，更重要的是借重民間的經營績效與 創意創新能力，也獲致良好成效。不過，近年從國道電子收費、台灣高鐵、三創園區到遠雄大巨蛋陸續引發爭議，BOT案似乎成了眾矢之的，當初BOT促參精神 也蕩然無存。
為釐清各界疑慮，讓此一良好制度得以有效運作，不因相關爭議、社會紛圍而停滯不前，工商時報特邀請產官學專家，以「台北遠雄大 巨蛋」案為例，為國內BOT制度面臨的難關把脈，並試圖提出具體建議。與會專家一致認為，台灣不應為了大巨蛋爭議扼殺BOT，從而犧牲國家建設與公共福 祉；相反地，如果能從中記取教訓、化危機為轉機，不但可讓此一制度更加完備，更能重建民間信心，並使台灣經濟重現活力。
主持人：工商時報副總編輯／王榮章
與談人：台灣區綜合營造業同業公會理事長／陳煌銘
東森房屋董事長、台北市商業會理事長／王應傑
財團法人台灣法學基金會董事長／謝哲勝
國立台灣大學商學研究所教授／魏啟林
現代財經基金會副董事長／李伸一
輔仁大學法律學系講座教授／邱聰智
記 錄：方明、蔡惠芳 攝影：洪錫龍
議題1 民間資金導入公建 是促參法重要精神
魏啟林表示，國家公共建設因政府財力不足，或舉債上限受限，特別是在經濟不景氣時，運用民間資金導入公共建設，是促參法重要精神；目前大部分國家使 用貨幣政策救經濟，但寬鬆貨幣解決不了問題，只能讓廠商資金周轉，必須刺激需求，而最有效方式，即是以BOT模式，運用民間資金協助國家基礎建設。
政府財政困難，央行也統計累計至今有1兆美元流出海外；不過國內並未因此缺錢，現在金融體系爛頭寸約4～5兆，央行不斷降重貼現率，貨幣政策已很寬鬆，但仍徒勞無功。
他指出，國內超額儲蓄率約15％，出現國內沒有公共政策，錢在民間不敢投資的怪現象，但沒有投資就無法創造就業，魏啟林認為，以促參法引進民間參與公建是最好的方法之一。
但民間之所以願意參加，是因為信賴政府法令，因為有促參法及行政程序法，市場交易秩序才會穩定，這是過去BOT案等公共建設能成功的關鍵因素。
陳煌銘指出，根據統計，台灣合計潛在負債總額已達24兆，整體負債比高達160％；但民間資金充沛，要促進經濟成長，最好的策略即是以BOT或PPP模式，運用民間資金協助國家建設。
謝哲勝表示，符合公共利益的建設就是公共建設，而公共利益泛指不特定人或多數人的利益，是全民利益加總的集合，因此，只要有助於提昇人民文化或物質生活水準的建設，都是公共建設。
至於如何促進民間參與，他認為必須提供誘因，除了合理報酬，更重要的是落實政府與民間的夥伴關係，例如對建照、使照及環評等問題， 應共同協力解決。
議題2 政府預算拮据又要公建 BOT是唯一出路
李伸一表示，BOT案、公共建設及國家經濟發展息息相關，民間參與BOT可替政府帶來很多好處，包括財政多元收入（土地租金、開發權利金、經營權利金、地價稅、房屋稅、營所稅），更重要的是可替政府省下鉅額公共建設費用及長期營運成本，並創造出穩定就業機會。
他指出，民國89年促參法立法後到104年，BOT簽約件數有1,240多件，以交通、醫療部分最多，總金額達到1兆800億元，節省政府財政支出達九千多億，增加政府財政收入6,600多億，同時創造超過17.6萬個就業機會，對經濟成長帶來可觀貢獻。
陳煌銘表示，前經建會主委劉玉山曾指出，每投資公共建設1元，將產生約1.17元國民所得，顯示公共建設與經濟發展有密切關聯性。
邱聰智則認為，公共建設可創造就業、實現公共利益，提升總體競爭力，一個國家若公共建設豐盈，民眾發展機會相對提高很多。
謝哲勝指出，BOT是利用民間專業和資金並承擔風險，以避免政府興建與經營的無效率，提高公共建設和公共服務品質；政府可利用BOT而零出資完成公共建設，在目前政府財源有限下，如不欲編列預算又要提供公共建設，則BOT是唯一出路。
議題3 政策不連續性 是BOT最大潛在風險
魏啟林表示，BOT必須在公平公正公開的招標機制下進行，當然未來50年的風險、利潤，誰都不可預期，投資者會自行評估後才投標；不過，遠雄標到大巨蛋，是在10幾年前SARS沒人敢投標、景氣最差的時候標得的，這些民間都不太了解，反而以現在的角度來批判10幾年的事情，最後讓投資者變成信賴保護 原則的「人質」，這也是BOT最大的潛在風險。
大巨蛋的爭議要從兩個層面來看。
第一是法律層面，契約是不是合法？如果合法，契約就存在，如遇到爭議，可依促參法、依行政程序法來處理爭議。
全世界評估BOT投資案的關鍵，第一要評估這個國家法律周全嗎？
第二要評估政策穩定嗎？
第三要評估簽訂合約後法令有沒有維持契約的合法性？行政命令會不會尊重BOT的契約精神？
第二個層面是更高的層面，公共建設等於公共福利，或許有些人怕BOT投資人會有暴利？不過即使有獲利，從經濟學角度來分析，最大受益者還是人民，因為政府也是BOT的股東、夥伴，可收取長期穩定稅收，並享有投資收益；所以，如果每個BOT案投資人都獲利，那麼最終受益者終究是人民。
邱聰智表示，廣義的BOT風險，就是投資人可能面臨法律變化，及突然作出的行政命令所帶來的風險；而BOT最大的困境，則是社會誤解造成的困境。當行政機關 在BOT案中行政裁量權很強大時，法令和政治風險絕對不可能掌握，企業參與BOT過程中就好像是個叫花子；應該努力讓全民了解，國家重大建設的利益，也就是全民的利益。
議題4 民間VS.政府 信賴保護原則不容破壞
李伸一表示，聯合國BOT發展組織已揭示BOT的16項成功要素，迄今已成為各國推動BOT的最高指導原則，這些要素最重要的包括：穩健的政經環 境、政府高度支持及承諾、完整穩健的法律制度，以及政府與民間本於夥伴的精神及互相尊重的態度共同合作，且風險由雙方合理分擔，才能成功進行BOT案。
如今遠雄大巨蛋遭市府停工，同時面臨被片面中止BOT契約，實有違反聯合國揭示BOT的精神和原則。
雖然最大受害者是遠雄，但市府若片面解約或中止合約，根據行政程序法第8條，事實上市府也不能免除責任，涉及違反信賴保護原則，同時也面臨承擔損害賠償。
另外民法第148條，行使權利、履行義務應依誠實及信用方法為之，即信實信用原則。
市府和遠雄早已簽訂BOT契約，實不能因市府團隊更替而中途解約，使政策不連續，因為政府是一體的，如此才能讓人民對於政府產生信賴保護感。
王應傑表示，市府應尊重遠雄是正式簽約大巨蛋BOT得標廠商，中間歷經歷任市長和中央5年5個月的嚴格審查才取得建照，如果市府在7月8日要求遠雄解約，未來若要負賠償責任，請問誰要賠？錢從哪裡來？走上法律途徑後，衍生的社會成本將非常可觀，最後勢必淪為全輸局面。
議題5 大巨蛋若變廢蛋 北市促參案恐掛蛋
陳煌銘表示，大巨蛋停工的的負面衝擊已明顯浮現，今年前5月台北市標案只有3,600萬元，只有高雄市同期43億3,400萬元的「零頭」，去年度台北市促參大案全面「掛蛋」，而BOT權利金收入也只有18.7億元，僅2014年482億元的3％，顯示台北市建設已因此陷入停滯，更無法帶動產業發 展。
目前大巨蛋問題，最重要是如何積極解決，中央政府不應再隔岸觀火，應該積極跳出來協調爭議，否則一旦淪為「廢蛋」，衝擊效應勢必更慘重。現在大巨蛋已被市府停工12個月，合約爭議的處理，不論是走仲裁或訴訟都緩不濟急，中央應考慮即時介入「調處」。
李伸一指出，柯市長就任以來捨棄正常協商管道，以大巨蛋安全作幌子，輕率勒令大巨蛋全面停工，除衍生嚴重的安全問題外，也造成國家經濟、就業、國際形象的損失，這些都是難以彌補和平復的代價。
謝哲勝表示，大巨蛋案是典型的政府風險，是因為政府輪替造成的。大巨蛋若非經具有專業性、獨立性的學者專家組成委員會確認興建工程有變更的必要，市府就應撤銷停工處分，讓大巨蛋復工；即使有爭議也是由司法或仲裁機構解決，市府不宜片面決定，以免將來負巨額賠償責任。
座談會結論－陳煌銘：大巨蛋已是政治問題
大巨蛋BOT案顯然已陷入很大的困境，其中最大關鍵是政治風險，在去年5月20日被柯市府以不成比例原則、莫名的理由勒令停工，迄今已12個月，造成「廢蛋」危機，甚至70多家承包廠商經營陷入困境。
大巨蛋無論是採仲裁或訴訟都曠日廢時，強烈建議中央依據促參法賦予的「調處」機制， 即時介入「調處」爭議。
總之，大巨蛋已不只是單純的民事合約問題，而是 政治問題，更是台灣信譽和名聲的問題；但中央如能協調北市府，透過適當程序讓大巨蛋復工，或許還來得及實現當初爭取到台北舉辦2017世大運主辦權的國際 承諾，並重啟台北市已嚴重停滯的公共建設、帶動產業發展。
座談會結論－王應傑：財部促參司未盡責任
振興內需、提升經濟要靠民間企業，但大巨蛋問題讓北市招標寸步難行，企業都嚇死了，誰還願意去蹚渾水；其實從大巨蛋如今進退不得的困境來看，台灣BOT案早已沒有明天。
國家領導人與地方首長應該要興利，不要怕百姓賺錢，企業賺錢最大獲利者是政府，提升GDP也創造就業機會，官員要有此種心態。
每個人對公共利益都有不同認知，所以才有法令，大家若都只談自己的利益而忽視信賴保護及履行契約的誠信，社會就不會進步。
BOT目標事業主觀機關財部促參司從大巨蛋發生至今，從來沒有出面過，這個單位根本可以撤掉了，完全沒有盡到責任，難辭其咎。
政府是甲方、廠商是乙方，契約行為是兩方面應該平等，不是解約就解約，台灣有很好的仲裁機制，希望雙方尊重機制解決問題。
座談會結論－謝哲勝：應該讓大巨蛋先復工
BOT是非常好的政策，應該大力推動，問題出在政治風險，主要有兩方面，一是民眾抗爭，二是政府風險，BOT時間很長，不能因為政府輪替製造風險。我贊成大巨蛋先復工，除非經過公正第三者判定工安有問題，且是無法解決改善的問題，否則應該讓大巨蛋復工。
實際上，各界都忽略一個重要的事實，就是一旦未來相關仲裁、訴訟若北市府敗訴，廠商據以申請國賠後，相關官員將面臨民刑事的究責；依照國賠法，若判定係因公務員故意或重大過失造成公家損失，政府在賠償民間後，得回頭向公務員求償，另官員也可能涉及將不實訊息登載於所負責的公文上，觸犯刑事責任。法令早有節 制、約束公務員的規定，官員應有確實依法行政的認知。
座談會結論－魏啟林：中央要出來協調爭議
對於大巨蛋爭議，如遠雄有確切違約事實，那應由主管機關接收；如遠雄沒有違約、也沒有違法，就應該依合約來履約。
柯市府擁有數千人的優秀團隊，遠雄也是身經百戰、有數千位優秀員工的企業，但現在雙方卻作出最沒有智慧的決策；雙方負責人應該都要有智慧，給大家一個下台階。
所我建議，應由解釋行政程序法的法務部出面協調，促參法主管機關財政部促參司應出面處理申訴或其他爭議事項，另外工程會是公共工程和重大建設的最高主管機關，責無旁貸應處理工程訴願。
所以，中央政府至少有3個部會牽涉到大巨蛋案，如今發生這麼大的爭議，中央要出來作「甘草」，協調爭議讓大巨蛋順利推動、讓台灣重拾對民間參與公共建設的信心。
座談會結論－李伸一：依UN揭示的原則解決
聯合國工業發展揭露BOT 16項成功要素中，最重要必須有強力政府支持，法律制度要非常穩定，同時要使計畫在合理時間完成。
解決之道應基於聯合國揭示的原則，基於雙贏的立場，建議可先讓大巨蛋復工，不然荒廢在那裡產生工安或其他危險更不好。我也贊同中央政府出面協調，創造政府、廠商、民眾三贏的策略。
座談會結論－邱聰智：妥善處理化危機為轉機
大巨蛋危機若造成「廢蛋」，那麼將引發BOT法治被破壞的信心危機，造成難以彌補的賠償損失。
台灣BOT如果還想走下去，中央不應繼續坐視北市府和遠雄陷入僵局，應採取積極態度，讓此一重大危機成為轉機，只要能妥善處理，就能重塑政府、民間的互信基礎，重啟國內公共建設的動能。
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